【依法行政快报】

普法责任清单是落实“谁执法谁普法”的有力举措

 
　　全民普法和守法是依法治国的长期基础性工作。近日，全国普法办印发第一批《中央国家机关普法责任清单》，这对于落实“谁执法谁普法”普法责任制，推进新时代全民普法工作具有重要意义。
　　过去一段时间，我国普法工作存在普法主体“一家忙”、普法对象“一锅煮”、普法方式“一个样”、普法宣传“一阵风”等问题，普法效果难免打折扣。为了改变司法行政部门“孤军奋战”，普法与执法“两张皮”等问题，2014年，党十八届四中全会明确要求“实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制”。
　　各地方各部门在探索落实“谁执法谁普法”普法责任制的实践中，积累了有益的经验，也遇到一些困难。主要有：其一，由于对“执法”存在不同的认识，不同地方和部门对普法责任制的主体认识不尽一致，有的把“执法”仅仅理解为行政执法，有的仅仅理解为行政处罚等具体行政行为。其二，由于对执法与普法相联系的意识不足、机制不顺，一些地方和部门执法与普法的衔接和融合不够，普法未能有效融入执法全过程、各环节。其三，由于缺少刚性约束和科学评价考核体系，一些普法往往流于形式。
　　在总结实践探索的基础上，2016年，《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016－2020年）》提出建立普法责任清单，健全普法责任制。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》要求各部门按照普法责任制的要求，制定普法责任清单，明确普法任务和工作要求。
　　所谓普法责任清单，就是从各部门职责、执法实际和工作特点出发，通过明确普法责任主体、普法内容、重点任务以及预期目标、完成时限等，为各部门履行普法责任提供了依据和遵循。
　　这次印发的首批中央国家普法责任清单包括最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、交通运输部、中国人民银行、海关总署、国家税务总局等10个部门，明确学习宣传习近平总书记关于全面依法治国的重要论述、宪法及宪法相关法、中国共产党章程等党内法规是各部门的共同普法责任。同时明确了各部门负责宣传与本部门业务工作密切相关的重点法律法规规章，并确定了责任部门和普法工作协调部门。
　　可见，普法责任清单有利于推动普法格局的优化，真正实现普法工作由主管部门的“独唱”，变成各部门的“合唱”，进而推动形成党委统一领导、部门分工负责、各司其职、齐抓共管的“大普法”格局；有利于增强相关部门执法普法的意识，推动其把普法融入执法的全过程、各环节，真正实现执法的过程就是普法的过程，严格执法、公正司法就是最好的全民普法。同时，普法责任清单也有利于推动建立健全普法督查考核制度，实现普法责任制可量化、可考核，真正实现普法宣传教育从“软任务”变为“硬指标”，从而避免普法形式主义和政绩工程。
　　当然，只有坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在实践中不断加以总结和完善，创新普法理念、工作机制和方式方法，切实提高普法实效，才能充分发挥其在法治宣传教育和全面依法治国中的作用。

　　【法律直通车】

《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》知识解读

　　【调整范围】中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：
　　(一)因确认劳动关系发生的争议；
　　(二)因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；
　　(三)因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；
　　(四)因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；
　　(五)因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；
　　(六)法律、法规规定的其他劳动争议。
　　根据本条规定，《劳动争议调解仲裁法》的适用范围有六项：
　　（1）因确认劳动关系发生的争议。主要是因当事人之间对是否存在劳动关系存在争议，与之相关的包括调动、借调、借用、帮工等。
　　（2）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议。主要是与劳动合同相关的争议，也包括就业、录用、服务期、竞业限制等方面的争议。
　　（3）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议。主要是劳动合同制度实行之前的劳动争议形式。实行劳动合同制度后，企业已经很少有这种争议，但在事业单位和机关中这类争议相对较多。
　　（4）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议。主要是因劳动标准和劳动条件引发的争议；其中，工作时间和休息休假有较为明确的法律法规规定，而其他内容的规定则参差不齐，需要根据各地或各单位的情况具体确定。
　　（5）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议。主要是因支付、拖欠、标准、金额大小等涉及报酬和费用的问题引发的争议，这类争议一般是劳动争议中的焦点争议。
　　（6）法律、法规规定的其他劳动争议。主要是上述五项未列出的、劳动争议调解仲裁可以受理的劳动争议。
　　【劳动争议处理的原则】解决劳动争议，应当根据事实，遵循合法、公正、及时、着重调解的原则，依法保护当事人的合法权益。
　　【劳动争议当事人的协商和解】发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商，达成和解协议。
　　条文注释
　　本条规定在《劳动法》规定的基础上，把劳动争议的协商作为程序之一作了规定。
　　协商是民间处理纠纷的一种形式，在劳动争议的处理过程中，这一形式也得到了较多应用，《劳动争议调解仲裁法》将其规定下来，实际上是承认了这种解决纠纷的民间方式在劳动争议处理中的应用。
　　从本条规定的内容看，协商有两种方式：一是劳动者和用人单位的协商；二是劳动者可以请工会或者第三方共同与用人单位协商。协商的结果有二：一是达成和解协议，这标志着劳动争议得到了解决，双方的矛盾得到缓解，争议事项划上了圆满的句号；二是未能达成和解协议，这标志着劳动争议没有解决，双方的矛盾进一步强化，只好依法进入下一步的劳动争议处理程序。
　　【劳动争议处理的基本程序】发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。
　　条文注释
　　本条规定沿用了《劳动法》有关劳动争议处理程序的规定。
　　根据本条规定，劳动争议的处理程序有四，即协商，调解，仲裁，诉讼。根据法律的规定，当事人发生劳动争议后，可以按照以上四个程序进行处理或者申请处理。
　　对具体的劳动争议案件来讲，并不是所有的案件都要经过法律规定的四个阶段。通常情况下，由协商后调解解决的争议案件最多，其次是仲裁阶段，最后到诉讼阶段的只是不服仲裁裁决的一部分案件。劳动争议发生后，当事人双方均有权申请调解、申请仲裁或提起诉讼，也有权自行协商解决。
　　【举证责任】发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。
　　条文注释
　　本款是有关提供证据的规定，有两层含义：一是当事人有责任提供证据，即不管是劳动者，还是用人单位，对自己提出的主张，应当提供相应的证据；二是用人单位在提供证据方面的特定责任，即证据属于用人单位掌握和管理的，则应当由用人单位提供证据，如果用人单位不提供相应证据的话，由于缺乏该证据导致的不利后果直至败诉，都应当由用人单位承担。
　　这一规定主要是针对在《劳动法》执行过程中，有的用人单位对于掌握和管理的某些材料和数据，拒不向仲裁机构或人民法院提供，而仲裁机构或人民法院对于这种行为又没有相应的处置手段，致使有的案件难以得到及时解决。有了这一规定之后，用人单位对自己不向仲裁或人民法院提供相关证据的行为，就承担了相应的责任，这对于用人单位的遵纪守法将起到一定的警示作用。
　　【劳动争议处理的代表人制度】发生劳动争议的劳动者一方在十人以上，并有共同请求的，可以推举代表参加调解、仲裁或者诉讼活动。
　　条文注释
　　本条对共同争议的处理作了规定。
　　共同争议由于多个人的争议标的相同，诉求一致，将其合并审理，既可以大大节省时间，又可以节省大量精力。需要注意的是，劳动者一方在推荐代表参加调解、仲裁或诉讼活动时，应推荐那些对法律法规有所了解、能够从法律角度大致分清责任的人作为代表，这样才能使争议得到合法合理、有效快速的解决。
　　【劳动监察】用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的，劳动者可以向劳动行政部门投诉，劳动行政部门应当依法处理。
　　条文注释
　　本条规定对用人单位侵犯劳动者合法权益的违法行为规定了另一种解决渠道。
　　这一规定对那些对劳动法律法规不熟悉的劳动者更具实际意义。从法律法规的执行来讲，劳动行政部门负有直接的责任，劳动法律法规对此作了相应的规定。劳动者向劳动行政部门投诉，要根据具体情况采取相应的措施。针对用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的具体情况，劳动者要权衡利弊，看是通过劳动争议的处理程序解决争议问题有利，还是通过投诉由劳动行政部门依法进行处理有利，从中选择一个更为适合的途径。当然，劳动者也可以在按照劳动争议处理程序进行调解、仲裁的同时，向劳动行政部门进行投诉，要求劳动行政部门依法处理。
　　【调解组织】发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：
　　(一)企业劳动争议调解委员会；
　　(二)依法设立的基层人民调解组织；
　　(三)在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。
　　企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。
　　条文注释
　　本条对可以受理劳动争议调解的调解组织和企业劳动争议调解委员会的组成作了规定。
　　根据本条规定，当事人可以向之提出调解申请的组织有三：（1）企业劳动争议调解委员会。企业劳动争议调解委员会是在我国企业实行了二十多年的劳动争议调解组织，在劳动争议的处理过程中发挥了重要的作用。（2）依法设立的基层人民调解组织。与《企业劳动争议处理条例》和《劳动法》的规定相比，这一规定增加了受理劳动争议的调解组织范围，为劳动争议案件的调解工作增加了一条解决渠道。（3）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。主要包括：工会组织在乡镇、街道设立的区域性劳动争议调解委员会、行业性劳动争议调解委员会，其他具有调解职能的调解组织或其他组织。
　　本条规定改变了原有企业劳动争议调解委员会的性质，劳动争议调解委员会的构成从三方变为两方，使工会从原先的中间环节变成为一个和用人单位直接对立的对手，使企业劳动争议调解委员会从原先的调解功能转变为谈判功能，实际上已经不存在调解。
　　【调解申请】当事人申请劳动争议调解可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，调解组织应当当场记录申请人基本情况、申请调解的争议事项、理由和时间。
　　【调解协议】经调解达成协议的，应当制作调解协议书。调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。自劳动争议调解组织收到调解申请之日起十五日内未达成调解协议的，当事人可以依法申请仲裁。
　　条文注释
　　本条对调解协议的约束力以及调解不成后的争议处理程序作了规定。
　　劳动争议调解协议书作为一种法律文书，具有法律认可的约束力。调解协议书按照规定制作完毕后，即依法生效。生效后的调解协议对双方当事人具有约束力，这种约束力根据最高人民法院关于劳动争议处理司法解释的规定，为劳动合同的约束力，即当事人双方必须按照合同的约定履行义务，如存在不履行或不适当履行的情况，则违约一方须承担违约责任。
　　【申请仲裁】达成调解协议后，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁。
　　【劳动争议仲裁委员会组成及职责】劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。劳动争议仲裁委员会组成人员应当是单数。
　　劳动争议仲裁委员会依法履行下列职责：
　　(一)聘任、解聘专职或者兼职仲裁员；
　　(二)受理劳动争议案件；
　　(三)讨论重大或者疑难的劳动争议案件；
　　(四)对仲裁活动进行监督。
　　劳动争议仲裁委员会下设办事机构，负责办理劳动争议仲裁委员会的日常工作。
　　条文注释
　　本条对劳动争议仲裁委员会的组成和职责作了规定。
　　这一规定沿用了《劳动法》的规定，即劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成，继续明确了劳动争议仲裁委员会的三方性质。
　　【仲裁管辖】劳动争议仲裁委员会负责管辖本区域内发生的劳动争议。
　　劳动争议由劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会管辖。双方当事人分别向劳动合同履行地和用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁的，由劳动合同履行地的劳动争议仲裁委员会管辖。
　　条文注释
　　本条对劳动争议案件的管辖作了原则规定。
　　劳动争议案件的管辖是指劳动争议仲裁委员会之间受理劳动争议案件的分工和权限。现在的规定和原先的规定有了较大的差别，这主要体现在：原先的管辖规定是按照行政区划确定的，而现在则规定为劳动争议仲裁委员会负责管辖本区域内发生的劳动争议。但如何确定一个仲裁委员会的具体管辖范围，尚有待进一步的明确规定。
　　【仲裁案件当事人】发生劳动争议的劳动者和用人单位为劳动争议仲裁案件的双方当事人。
　　劳务派遣单位或者用工单位与劳动者发生劳动争议的，劳务派遣单位和用工单位为共同当事人。
　　条文注释
　　根据本条规定，劳动争议仲裁案件当事人的认定有两种情况：
　　一是双方当事人的认定。对于大多数劳动争议案件来说，发生劳动争议的用人单位和在该用人单位工作的劳动者就是劳动争议仲裁案件的双方当事人。在案件的处理程序中，当事人享有特定的诉讼权利和应当履行特定的诉讼义务。
　　二是劳务派遣单位共同当事人的认定。在劳动争议仲裁案件中，共同当事人是指劳务派遣关系中三方当事人中的两方，即劳务派遣单位和用工单位。共同当事人在劳动争议仲裁案件中，在承担诉讼义务方面相互关联，不管是哪一方应当履行的义务，在其不能履行时，另一方共同当事人则要为其承担应尽的义务。
　　【仲裁案件第三人】与劳动争议案件的处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加仲裁活动或者由劳动争议仲裁委员会通知其参加仲裁活动。
　　【委托代理】当事人可以委托代理人参加仲裁活动。委托他人参加仲裁活动，应当向劳动争议仲裁委员会提交有委托人签名或者盖章的委托书，委托书应当载明委托事项和权限。
　　条文注释
　　本条对当事人委托代理人参加仲裁活动作了具体规定。
　　代理人是当事人委托的代替其参加仲裁或者诉讼的人。允许劳动争议案件当事人委托代理人参加仲裁活动，是法律赋予当事人的一项权利，当事人应当依法行使这一权利。一般说来，当事人应当根据案件或代理人的具体情况，出具相应的委托书，从最有利自己一方的角度委托给代理人适宜的委托权限，但较为重要的事项则委托代理人在请示当事人之后，按照当事人的授意作出决定或承诺。
　　【法定代理和指定代理】丧失或者部分丧失民事行为能力的劳动者，由其法定代理人代为参加仲裁活动；无法定代理人的，由劳动争议仲裁委员会为其指定代理人。劳动者死亡的，由其近亲属或者代理人参加仲裁活动。
　　条文注释
　　本条对丧失或者部分丧失民事行为能力的劳动者怎样确定仲裁活动代理人作了规定。
　　法定代理人是法律规定的代替丧失或者部分丧失民事行为能力的当事人行使权利的人。劳动者由于各种情况导致精神和身体机能发生改变，不能正确对面临的事务作出正确的判断或者决定的情况下，丧失或者部分丧失民事行为能力的劳动者的仲裁或者诉讼权利应当由具有行为能力的相关人员代为行使。根据本条规定，劳动争议案件的代理有三种情形：其一，丧失或者部分丧失民事行为能力的劳动者，由其法定代理人代为参加仲裁活动。即对于丧失或者部分丧失民事行为能力的劳动者的劳动争议案件，可以根据《民法通则》的规定，由其法定代理人参加仲裁活动。其二，无法定代理人的，由劳动争议仲裁委员会为其指定代理人。其三，劳动者死亡的，由其近亲属或者代理人参加仲裁活动。近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。劳动者死亡的，其代理人则如上。
　　【仲裁时效】劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。
　　前款规定的仲裁时效，因当事人一方向对方当事人主张权利，或者向有关部门请求权利救济，或者对方当事人同意履行义务而中断。从中断时起，仲裁时效期间重新计算。
　　因不可抗力或者有其他正当理由，当事人不能在本条第一款规定的仲裁时效期间申请仲裁的，仲裁时效中止。从中止时效的原因消除之日起，仲裁时效期间继续计算。
　　劳动关系存续期间因拖欠劳动报酬发生争议的，劳动者申请仲裁不受本条第一款规定的仲裁时效期间的限制；但是，劳动关系终止的，应当自劳动关系终止之日起一年内提出。
　　条文注释
　　本条对劳动争议申请仲裁的时效作了规定。
　　劳动争议申请仲裁的时效是指劳动争议当事人在劳动争议发生后有权向劳动争议仲裁委员会申请仲裁的期限和时间的计算。根据本条规定，劳动争议案件发生后，当事人在一年之内有权向劳动争议仲裁委员会提出要求仲裁的申请，超过一年，当事人就因超过时效而失去了这一权利，不能再就该劳动争议事项向劳动争议仲裁委员会提出申请。劳动争议申请仲裁的时效因法定事项的出现而中断。从中断时起，仲裁时效期间重新计算。
　　在劳动争议案件中，时效中止是指劳动争议申请仲裁的一年时效期间停止计算。本款规定了两种能够引起劳动争议案件时效中止的情形：一是不可抗力；二是其他正当理由。从中止时效的原因消除之日起，时效期间继续计算，而不是重新计算。
　　根据本条规定，劳动关系存续期间因拖欠或者未足额支付劳动报酬发生争议的，劳动者申请仲裁不受一年仲裁时效期间的限制。
　　责任编辑：申晓红  张  珵
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