法制学堂第二十五期
发布时间:2017-10-09 来源:法制办 作者:王伟 责任编辑:祁元华 点击次数:
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【依法行政快报】

把行政复议建成解决行政争议的主渠道

  现代社会是多元的社会,普通公民、组织之间会产生纠纷和争议,即民事纠纷;政府或者行政机关与公民、组织之间也会发生纠纷和争议,即行政争议。纠纷和争议是不可避免的,重要的是要有公正而有效的解决争议的渠道和方式,使社会和谐稳定。对于民事纠纷,已存在多元的解决渠道;对于行政争议,由于争议者一方是掌握行政权力的行政机关,就多了作为行政争议一方的行政机关依法设置解决争议的组织和途径,直接解决行政争议。这是世界各国都有的制度,在我国称为行政复议。
  行政诉讼与行政复议是我国两种正式解决行政争议的途径。行政诉讼由法院解决,适用司法程序;行政复议通常由上一级行政机关解决,适用相对简单程序。两种途径各有自己的优势,两种途径并存,既在于更快更好地解决现代社会中日益增多的行政争议,并为争议的当事人,特别是普通公民、组织提供可资选择的渠道,也在于通过双管齐下发挥各自解决纠纷的优势。
  行政诉讼由行政机关之外的第三方解决,较为中立客观,司法程序以公正为导向,较为严格。同时,司法被公认为公正的代表,因而各国都赋予司法以最终裁决行政争议的功能。这样,行政复议与行政诉讼就成为解决行政争议的两个阶段。
  但行政复议具有自身的优势:一是专业性。行政复议机关仍是行政机关,本身拥有各行各业的专家,具有解决相关行政争议的专业性和技术性的经验和条件;二是便捷性。程序相对简便快速;三是低廉性。行政复议不收费;四是范围较宽。行政诉讼的司法审查以合法性审查为限。行政复议的审查既可以审查合法性,也可以审查合理性,对当事人保护的范围更宽。
  因此,把行政复议放在行政争议解决的大语境,特别是与行政诉讼相比较中进行分析,行政复议应当成为普通公民、组织遇有对行政机关的决定不满产生争议时的优先选择的解决渠道。大量的行政争议可以通过行政复议加以解决,为行政诉讼起到过滤器、替代者的作用,让司法能专注于复杂、疑难、争议大等重大行政争议案件,实现行政复议与行政诉讼功能的合理配置。
  正是基于上述考虑,改革开放后行政诉讼与行政复议在我国几乎同步发展,在行政诉讼法于1990年实施后不久即颁布行政复议条例,1999年上升为现行的行政复议法。此后,国务院又制定了行政复议法实施条例。在20多年的改革发展过程中,行政复议范围有所扩大,行政复议组织和行政复议程序有所变化,具体制度有所创新,经过调整、完善的行政复议制度解决了大量行政争议,在监督政府行政、保障公民权益和解决行政纠纷方面发挥了重要作用。
  不过,伴随着我国经济转轨和社会转型,近十年来包括行政争议在内的社会矛盾纠纷增多,人民群众对公正要求提高,行政诉讼和行政复议均面临着挑战。面对此种局面,行政诉讼率先求变,2014年底,行政诉讼法迎来第一次修订,致力于解决“立案难、审理难和执行难”。在司法体制改革的大势下,行政诉讼制度改革带来了许多积极变化,行政诉讼案件数量上升,已领先于行政复议案件数量。相反,行政复议委员会试点和行政复议权相对集中改革,在实践中虽有进展,但未实现实质性突破,行政复议法修改迟迟不能进入修订议程。行政复议制度改革迫在眉睫,必须采取切实举措,才能把行政复议建设成解决行政争议的主渠道。
  第一,着力于解决行政复议的公正问题。公正是争议解决的灵魂和生命线,但却是行政复议存在的先天性问题。行政复议机关虽原则上是争议一方的行政机关的上级机关,但毕竟仍属行政系统,必然带有“官官相护”或各种干预过多之嫌,至少普通公民、组织会有这样的疑虑和担心。不消除这样的疑虑和担心,行政复议就不能充分发挥作用,就无法成为解决行政争议的主渠道。如何解决行政复议的公正性问题,是世界各地都力争解决的问题。近年来,我国一些地方推行的行政复议委员会试点和行政复议机构相对集中、独立的改革,就是为了解决这一问题,也取得了一定成效,应当在评估完善后加以推行。
  第二,明确行政复议的目标和功能。行政复议首先是为了解决行政争议,促进社会和谐,在此基础上,保护公民权益,监督行政机关依法行政。对目标和功能的明确,将直接影响具体制度的设计。
  第三,完善行政复议程序。应当设置多元的行政复议程序以满足不同的需求,充分发挥行政复议的特点和优势。总体而言,行政复议程序应当亲民、便民和利民,在此基础上对占多数的行政复议案件采取更灵活、简捷的程序加以解决。但是,对复杂的行政复议案件应设置更严格、更公开的程序,以保证其公正性。
  第四,加快行政复议法修订。修订行政复议法,既是完善行政复议制度的过程,也是不同意见纷呈并达成共识的过程。行政复议法修订不能进入议事日程,导致问题探讨不能聚焦、试点不能深入和公众预期不能实现等,急需改变。应当通过行政复议法的修订,带动相关问题的探讨,推进相关问题的解决。
【案例选编】
  案例
  王某与天一公司于2004年4月签订房屋租赁合同一份,约定将天一公司房屋租于王某用于餐饮、客房和桑拿,月租金为8000元,一方违约承担违约金5000元。承租人拖欠租金累计达10天的,出租人有权终止合同,租金按半年结算。合同签订时,该房屋经消防验收同意投入使用,验收报告同时进一步完善各项消防安全管理制度,对建筑内配置的消防器材应当定期维护保养,保证完好有效;已经消防验收的工程如有改建、扩建、用途变更,应向公安消防机构申报审批,该意见还注明:经营场所不得用作人员住宿。
  2006年10月区公安消防大队发出两份分别对自用喷淋系统和消除火灾隐患的限期改正通知书。后由于消防隐患未能清除,王某所从事的餐饮等活动无法进行,王某遂诉至法院要求确认双方所签订的合同因违反法律强制性规定而无效。
  解析
  消防法所规定的经消防验收合格后方才投入生产使用,是对房屋的使用用途作出规定,这里的使用应指生产生活使用,而非指房屋出租行为。《消防法》第12条将歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所的消防安全赋予经营者承担也印证了这一说法,公安消防机构对公众聚集场所未经消防安全检查或者检查不合格,处罚的对象也是擅自使用或者开业、经营者而不是房屋出租人。
  如果根据《消防法》第10条的规定直接认定合同无效,就不存在房屋承租人的消防安全义务。从而使得法律规定本身相矛盾。故不应将出租房屋是否经消防安全作为房屋是否生效的要件。
  最高人民法院在2004年3月4日对云南省法院关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的复函,进一步说明了这个问题。租赁房屋用于开设经营宾馆、饭店、商场等公众聚集场所的,向当地公安消防机构申报消防安全检查的义务人为该企业的开办经营者,但租赁标的物经消防安全验收合格,不是认定房屋租赁合同效力的必要条件。
  由此,可以看出,我国法律并未将消防安全是否经验收合格作为合同是否生效的要件,根据无效合同的认定原则,即在法律强制性规定未做规定的前提下,应认定合同有效。
【法律直通车】

《中华人民共和消防法》及消防安全知识问答

  1.发生火灾后,可采取怎样的逃生方法?
  答:选择最近的逃生门,用湿毛巾捂住口鼻匍匐前进。在烟雾过大时选择暂避在阳台中拴上安全绳或床单逃生。上述情况不具备时,不能盲目跳楼,应用打电话、呼喊、敲打、摇晃手电筒、挥衣物等方式积极向外发出求救信号,等待救援。
  2.被火包围后,应采取什么态度?
  答:楼房发生火灾时,住在楼上的人们生命安全常常受到严重的威胁,尤其是火灾发生在底层、疏散有困难时更是如此。当大火封路,人们实在无法脱离险境时,只要保持沉着冷静,采取正确措施,并充满信心地与之搏斗,总是会有生路的。
  3.如何寻找避难处所?
  答:在无路可逃的情况下应积极寻找避难处所。如到室外阳台、楼房平顶等待救援,选择火势、烟雾难以蔓延的房间关好门、窗,堵塞间隙,房间如有水源,要立即将门、窗和各种可燃物浇湿,以阻止或减缓火势和烟雾的蔓延时间。
  4.发生火灾时,为什么不能轻易“重返”室内?
  答:这样做很可能会遇到新的危险,尤其是在火灾的发展阶段,当你重返建筑物时,也许正遇上可燃物发生“轰燃”现象,即大火充满整个房间,而这时再次逃生的希望很小。
  5.如果不幸在火灾逃生中摔伤了腿,跑不了怎么办?
  答:身处险境,切勿绝望,要主动与外界联系,以便及早获救。如房内有电话、对讲机、手机,要及时报警。如没有这些通讯设备,白天可以挥动色彩鲜艳的旗子或衣物、向外投掷物品,夜间可摇晃手电筒等向外报警求援。在被烟气窒息失去自救能力时,应努力躲到墙边或门边便于消防人员寻找、营救。
  6.可以选择卫生间避难吗?
  答;如果房间内起火,且门已被火封锁,实在无路可逃时,可利用卫生间进行避难。因为卫生间湿度大,温度低,可用水泼在门上、地上进行降温。
  7.大火扑来,若迫不得已要跳楼怎么办?
  答:跳楼是迫不得已的情况下采取的应急措施。跳楼时应先往地面上扔些被子、床垫等物,然后穿上棉衣裤。以起到缓冲作用,另外,跳的方法也要注意,先用手拉住窗台底部,身体下垂,自然落下,这样做常常是双脚着地,要安全得多。
  8.如何利用疏散通道逃生?
  答:每个单位都按规定设有室内楼梯、室外楼梯,有的还设有自动扶梯、消防电梯等。发生火灾后,尤其是在初起阶段,这都是逃生的良好通道。在下楼梯时应抓住扶手,以免被人群撞倒。不要乘坐普通电梯逃生,因为发生火灾时,停电也时有发生,无法保证电梯正常运行。
  9.发生火灾时为什么不能乘一般电梯疏散?
  答:火场上不能轻易乘坐普通电梯疏散的原因:一是发生火灾后,往往容易断电而造成电梯“卡壳”,给救援工作带来难度,影响及时疏散。二是电梯直通楼房各层,火场上烟气涌入电梯通道极易造成“烟囱效应”,人在电梯里随时会被浓烟毒气熏呛而窒息死亡。
  10.消防通道的宽度不应小于几米?
  答:3.5米
  11.疏散楼梯的最小宽度是几米?
  答:1.1米
  12.液化石油气瓶与炉具之间应留出安全距离不得小于几米?
  答:1米。
  13.使用煤气点火时应遵循的顺序是什么?
  答:应先点火后开气。
  14.在使用煤气时发现有跑气、漏气等现象时,应当怎么做?
  答:应当立即关闭炉灶开关和液化气罐角阀,切断气源。
  15.当发现室内有煤气气味时,应当怎么做?
  答:严禁在周围吸烟打火、开闭电源开关,并打开窗户通风。
  16.怎样扑救电气设备火灾?
  答:应首先切断电源,然后用干粉灭火器灭火。
  17.火灾中致人死亡的主要原因有哪些?
  答:缺氧、毒气、高温和烟雾。
  18.商住楼内的公共娱乐场所与居民住宅的安全出口应当怎样设置?
  答:应当分开设置。
  19.在公共娱乐场所中所设置的走道上的疏散指示标志的间距不得大于多少米?
  答:二十米。
  20.公共娱乐场所内应当设置火灾事故应急照明灯,照明灯供电时间不得少于多长时间?
  答:二十分钟。
  21.怎样正确报打火警?
  答:首先拨火警电话号码“119”,拨通后说清着火的单位、地址、燃烧物质、火势大小、报警人电话号码、姓名,同时派人在干道口迎候消防车。
  22.防止火场烟气中毒最简便的方法?
  答:用湿毛巾捂住口鼻。
  23.身上着火以后怎么办?
  答:如果附近有河塘,水池等水源,可迅速跳入水中,也可将身上的衣服脱下,将火扑灭,或就地翻滚,把火压灭。
  24.大火封门无路可逃时,应当采取何种措施?
  答:用浸湿的被褥、衣服堵塞门缝,向门上浇水降温,以延缓火势蔓延时间,并呼救等待救援。
  25.单位进行消防宣传教育和培训的内容有哪些?
  答:有关消防法规、消防安全制度和保障消防安全的操作规程;本单位、本岗位的火灾危险性和防火措施;有关消防设施的性能、灭火器材的使用方法;报火警、扑救初期火灾以及自救逃生的知识和技能。
  26.为什么煤气灶具和管道不能私自改动?
  答:因为私自改动能使煤气泄出或使空气混入管道形成爆炸性混合气体,遇明火会发生爆炸事故。
  27.家用电冰箱为什么不能存放易燃液体?
  答:因为易燃液体挥发后在冰箱内积存易形成爆炸性混合气体,冰箱电器设备不防爆,或发生短路后温度升高均可使积存的易燃气体爆燃。
  28.为什么不能用医用橡皮膏代替绝缘包布?
  答:一是医用橡皮膏不绝缘,易使人触电;二是橡皮膏能腐蚀电线,使接头处因接触电阻过大而产生热量,引起火灾。
  29.为什么不准在楼道堆放易燃杂物?
  答:楼道内堆放易燃杂物失火后不易发现,而且堵塞消防通道影响疏散,还可使火灾蔓延。
  30.室内发生火灾后为什么不能盲目开启门窗?
  答:室内发生火灾时一般严重缺氧,如开启门窗,会使空气流进室内帮助燃烧,扩大火势。
  31.仓库堆垛中所说的“五距”是什么?
  答:指“顶距、灯距、墙距、柱距、垛距”。
  32.为什么不能用塑料桶灌装汽油?
  答:因为塑料桶电阻率很高是绝缘体,汽油在提升过程及流入油桶时与桶壁摩擦而产生的静电不能泄走,反而会积聚,当静电积聚到300伏以上,就有放电产生火花引起汽油蒸汽燃烧爆炸。
  33.炒菜时油锅着火怎么办?
  答:用锅盖或能遮住锅的大块湿布、湿麻袋,从人体处朝前倾斜着遮盖到起火的油锅上;或者把切好的蔬菜或其他生冷食物以及抹布沿着锅的边缘倒入锅内。
  34.出差入住宾馆饭店后的第一项工作是什么?
  答:应该首先查看一下消防通道的位置,所住房间离消防通道的距离以及灭火器材的位置。
  35.煤气灶的哪些部位容易漏气?
  答:最容易发生漏气的部位有:煤气表外壳,煤气管线上的各个连接点,气嘴旋塞,胶管等处。
  36.发生烧伤时怎样急救?
  答:(1)采取有效措施扑灭身上的火焰,使伤员迅速脱离致伤现场。(2)防止休克、感染。(3)保护创面。(4)合并伤处理。(5)迅速送往医院救治。
  37.被困电梯如何自救?
  答:一、保持镇定,并且安慰困在一起的人,向大家解释不会有危险,电梯不会掉下电梯槽。二、利用警铃或对讲机、手机求援,拍门叫喊,请求立刻找人来营救。三、如不能立刻找到电梯技工,可请外面的人打电话叫消防员。四、如果外面没有受过训练的救援人员在场,不要自行爬出电梯。五、千万不要尝试强行推开电梯内门,电梯外壁的油垢还可能使人滑倒。六、电梯天花板若有紧急出口,也不要爬出去。出口板一旦打开,安全开关就使电梯刹住不动。
  38.煤气中毒急救方法是什么?
  答:1、将中毒者安全地从中毒环境内抢救出来,迅速转移到清新空气中。2、若中毒者呼吸微弱甚至停止,立即进行人工呼吸;只要心跳还存在就有救治可能,人工呼吸应坚持两小时以上;如果患者曾呕吐,人工呼吸前应先消除口腔中的呕吐物。如果心跳停止,就进行心脏复苏。3、赶快供氧。应维持到中毒者神志清醒为止。4、迅速送往医院。
  39.防止汽车火灾应注意哪些问题?
  答:(1)行年前要认真检查油路、电路、排除故障,不要带“病”出车;中途发现油路故障要停车检查排除,不准“勾油”行车;(2)用汽油清洗汽缸体时,一定要断绝电源,不准使用36伏以上电压工作灯照明;(3)装载可燃、易燃物品时,应苫盖好,车辆行驶中司机、装卸工不准在车上吸烟;(4)车辆入库或停放车场时,应将车内的烟灰盒倒净;检查电位表是否复位,然后切断电源锁好车门;(5)原则上汽车库内不应采用明火取暖,需用炉火取暖时,炉火与车辆至少保持1.5-1米距离,并应增设火档和加强管理。冬季不准使用明火烘烤“油底”:(6)在存放两部以上的汽车车库内,不应修理汽车;在专门修车的库内修车时,不准吸烟和动用明火;(7)焊接油箱、油管时,必须经过认真清洗后才能动火。
  40.行驶中的车辆发生火灾怎么办?
  答:首先要沉着冷静,不能惊慌;尽量迅速把车辆停靠在路边较为宽阔的地段,然后取出携带的灭火器材进行扑救。
  41.家庭发生火灾后,主要有几种逃生的方法?
  答:(1)发生火灾后,选择最近的逃生出口;(2)逃离火场的路线上遇有浓烟烈火时,必须把自己的衣服淋湿;再找一块湿毛巾捂住口鼻,以起到隔热虑毒的作用;(3)在有浓烟的情况下,采用低姿势撤离,视线不清时,手摸墙壁徐徐撤离;(4)楼道内烟雾过浓,无法冲出时,应利用窗户阳台逃生,拴上安全绳或床单逃生;(5)上述情况不具备时,不能盲目跳楼应等待救援。
  42.为什么不能用纸做灯罩?
  答:因为纸的燃点为130摄氏度,而-支功率60W的白炽灯在一般散热条件下,其灯泡表面温度为140-180摄氏度,大大超过纸的燃点,如果用纸当灯罩,灯泡表面温度就会引起纸张燃烧。
  43.公共娱乐场所安全疏散的防火要求有哪些?
  答:(1)舞厅、卡拉OK厅通往建筑物外的安全出口不得少于2个,通道、楼梯、安全出口应保持畅通,严禁堆放一切物品;通道出口应装有中、英文和图案的灯光疏散标志,并保证完整好用。(2) 凡二层以上的舞厅或其他功能合用的舞厅,其疏散楼梯不应少于2个,并不准采用螺旋楼梯和扇形踏步。(3)门应向外开启,不准采用卷帘门、侧拉门、转门和吊门。(4)舞厅的疏散门和走道宽度,应按其通过人数每100人不少于0.65米计算,但最小宽度不小于1.4米。
  44.烟头为什么能引起火灾?
  答:烟头虽小,但其中心温度一般在700-800℃左右,这个温度超过了木材、纸张、棉花、桔杆等许多物品的燃点,因此乱扔烟头是很危险的。
  45.疏散走道的指示标志在设置上有什么要求?
  答:宜设在疏散走道及其转角处距地面1m以下的墙面上,走道疏散标志灯的间距不应大于20米。
  46.高层建筑中,一般出现“烟囱效应”的部位有哪些?
  答:管道井、垃圾道。 
  47.人员密集场所发生火灾,该场所的现场工作人员不履行组织、引导在场人员疏散的义务的行为,应给予什么处罚?
  答:依照《消防法》第68条规定,情节严重,尚不构成犯罪的,处五日以上十日以下拘留。
  48.被困电梯如何自救?
  答:一、保持镇定,并且安慰困在一起的人,向大家解释不会有危险,电梯不会掉下电梯槽。二、利用警铃或对讲机、手机求援,拍门叫喊,请求立刻找人来营救。三、如不能立刻找到电梯技工,可请外面的人打电话叫消防员。四、如果外面没有受过训练的救援人员在场,不要自行爬出电梯。五、千万不要尝试强行推开电梯内门,电梯外壁的油垢还可能使人滑倒。六、电梯天花板若有紧急出口,也不要爬出去。出口板一旦打开,安全开关就使电梯刹住不动。
  49.对个人有占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的,应给予什么处罚?
  答:根据《消防法》第60条第2款规定,处警告或者五百元以下罚款。
  50.对个人有埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距行为的,应给予什么处罚?
  答:根据《消防法》第60条第2款规定,处警告或者五百元以下罚款。
  51.对个人有占用、堵塞、封闭消防车通道,妨碍消防车通行的,应给予什么处罚?
  答:根据《消防法》第60条第2款规定,处警告或者五百元以下罚款。
【法治新动态】
  一、9月1日上午,一段民警撂倒抱娃女子的视频在网上流传,视频中,一名交警将与其发生争执的抱娃女子摔倒在地,女子怀中的孩子随即跌落。当天下午,上海松江分局宣传科官方微博发布消息称,该女子和孩子已被送到医院,涉事民警当即被停止执行职务并接受调查。上海市公安局晚间通过微博称,民警在执法过程中制止该女子推搡阻挠时将其摔倒在地。
  二、近日,国家食品药品监督管理总局拟研究出台明厨亮灶工作指导意见,进一步加强对各地食品药品监管部门相关工作的指导。据了解,2014年,国家食品药品监督管理总局已部署开展明厨亮灶工作,截至去年底,全国已实施明厨亮灶的餐饮服务单位占持证总数的27.52%。虽然不少餐馆均在推进明厨亮灶,但部分餐饮单位落实的主动性不够。
  三、新学期伊始,相对于步入新学期的学生,有一部分孩子和家长选择离开公立学校,尝试“在家上学”或读“私塾学校”。21世纪教育研究院调研显示,“在家上学”群体规模不断扩大,从2013年至2017年,以年均30%左右的速度在增长。截至2017年2月,密切关注并有意尝试让孩子“在家上学”的群体规模约为5万人。
  责任编辑:申晓红  张  珵
  编    辑:王  伟  刘艺敏  慕明明
  电    话:0934-7121820

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